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王婷婷    葉舟

【摘要】目前中國各地方海事法院對于船舶油污強制清污費用的審判實踐不統一。這種不統一源自中國條約移植的缺陷和公、私法二元立法結構的劃分模式。在達成清污協議的情況下，清污單位可以契約上的給付請求權為基礎向溢油責任人提起清污費用索賠。反之，清污單位只能以行政委托合同的給付請求權為基礎向海事機關提出索賠。海事機關既可以啟動行政強制代履行費用的收繳程序，也可以無因管理的支出費用償還請求權為基礎向溢油責任人提起索賠。

在船舶油污損害賠償糾紛中，清污費用的索賠一直是案件審理的焦點，尤其是在清污公司接受海事機關的委托進行強制清污之后，由此產生的強制清污費用的性質、索賠主體，以及責任限制等問題，在同類案件中集中又頻繁地出現。對此類問題，各地海事法院在司法實踐中判決各異。在上海海事法院立案審理的案件中，幾乎全部是由清污單位作為原告索賠該項費用; 與此相反，在廣州海事法院立案審理的案件中，則幾乎全部是由海事機關作為索賠清污費用的原告; 而廈門海事法院立案審理的案件中，二者兼而有之。對于此種司法實踐現實，最高院目前也尚無定論。在此背景下，對于強制清污費用的索賠問題進行研究具有特別重要的意義。

一、基本案情

在上海晟敏立速服海上應急服務有限公司( 以下簡稱“晟敏公司”) 訴平潭綜合實驗區恒鼎船務有限公司( 以下簡稱“恒鼎公司”) 與中國人民財產保險股份有限公司江蘇省分公司( 以下簡稱“人保江蘇分公司”) 一案中，“中恒 9”輪與“長榮門”輪在寶山海事局管轄的長江水域相撞，“中恒 9”輪沉沒并發生實際溢油。晟敏公司受寶山海事局指派從事了“中恒 9”輪的防污、清污工作，產生了相關的防污、清污、監測費用，并對“中恒9”輪的船舶所有人恒鼎公司、保險人人保江蘇分公司提起訴訟。該案二審法院湖北省高級人民法院判定，晟敏公司從事涉案事故的防污清污措施是基于其與寶山海事局之間的行政委托和被委托關系，其與船舶所有人恒鼎公司、保險人人保江蘇分公司之間并未簽訂任何協議，不形成平等的民事權利、義務關系，故缺乏向二者提起民事訴訟的事實和法律依據。

該案屬于一起典型的強制清污費用索賠案。從目前的海事審判實踐來看，法院判決的論證思路多為: 清污費用屬于油污損害應當由溢油責任人即溢油船舶所有人承擔。海事機關或其委托的第三方清污單位實際從事了防污、清污工作，則有權向溢油船舶所有人索賠清污費用。但鮮有判決直接對強制清污費用的請求權基礎做出明確認定和解釋。因此，湖北省高院在“中恒 9”輪的判決中結合行政強制法律制度直接對強制清污費用的請求權基礎做出明確認定，可謂海事審判實踐的一大進步。但是，由于該案中強制清污費的索賠主體只涉及清污單位，法院只需對其請求權基礎進行認定，而無涉海事機關。為了系統說明該問題，本文將對不同情況下海事機關、清污單位、溢油責任方( 亦即溢油船舶所有人) 三者的關系進行梳理，對不同情況下清污單位和海事機關的強制清污費請求權基礎進行證成。

二、請求權困境之成因

如上文所述，對于強制清污費用的索賠主體和請求權基礎問題，司法實踐并不統一，其根源在于我國船舶油污民事責任損害賠償立法和國際條約銜接不足，以及法律移植過程中出現的法律本土化問題。

造成強制清污費用請求權困境的第一個原因是我國現行船舶油污損害民事責任法律制度機械照搬國際公約，法律移植存在缺陷。在我國加入的《1969 年國際油污損害民事責任公約》( The In-ternationalConvention on Civil Liability for Oil Pollu-tion Damage，1969，簡稱“CLC 1969”) 及其 1992年議定書( 簡稱“CLC 1992”) 中，清污費用被表述為“預防措施”產生的費用，而預防措施“指事件發生后為防止或減輕污染損害由任何人所采取的任何合理措施”。此處的任何“人”是指“任何個人或集體或任何公營或私營機構（不論是否法人），包括國家或其任何下屬單位”。因而，依據CLC 公約，任何個人或者單位———無論是企業、行政機關，甚至國家本身，皆可對油污責任人提出清污費用索賠。美國沒有加入 CLC 公約，但其《1990 年油污法》（Oil Pollution Act，1990）中明確規定，清污費用（removal costs）的索賠同樣可以由任何個人或者政府（包括州政府和聯邦政府）提出。我國目前調整船舶油污損害民事賠償問題的最主要國內法為《最高人民法院關于審理船舶油污損害賠償糾紛案件若干問題的規定》( 以下簡稱《船舶油污損害規定》) 。該規定將預防措施產生的費用納入船舶油污損害賠償的范圍，⑤與CLC 公約的規定相同，但并未參照 CLC 公約第 1條第 2 款之規定對此類費用的索賠主體進行明確界定，從而造成條約移植的銜接脫節。因此，在國內訴訟中就哪些主體有權索賠清污費用產生了困惑。

造成強制清污費用請求權困境的第二個原因為我國公、私法二元結構的立法模式。如上文所述，CLC 公約以及美國《1990 年油污法》都規定了政府以及個人均可以就清污費用向責任人提出索賠。此種訴訟制度在英美法系國家運行順暢，其原因在于英美法系中并無公法、私法二元結構劃分的概念和體系，有關環境保護的立法在英美法系國家屬于政府管制法律領域，由行政機關提出索賠并無法律程序上的障礙。然而在我國公、私二元結構立法模式下，海事機關做出的強制清

污措施為典型的行政強制執行，因此產生的代履行費用為一種公法性質的行政費用。在《船舶油污損害規定》等法規中，清污費用又被明確地規定為一種私法性質的民事費用。因此，我國在借鑒此制度后在訴訟中遭遇了索賠主體和請求權基礎的法律困境。由海事機關索賠的強制清污費用，究竟是民事費用，還是行政費用? 海事機關是否只能通過行政代履行費用的強制執行程序收繳費用，還是可以向責任主體提起民事訴訟? 如提起民事訴訟，海事機關請求權基礎為何? 下文將對這些問題進行詳細分析。

三、清污單位的請求權基礎

清污單位的請求權基礎可分兩種情況討論。

一般情形下，即使是強制清污，在清污作業開始前，清污單位也會先與溢油船舶所有人簽訂清污協議，雙方就清污行動標準、費用計算等問題提前達成一致。在清污作業過程中，清污單位每日出具一份《施工日志》以及其他文件記錄其在作業當天所支出的物資和派出的施工船舶、人員等，由溢油船舶的船長或其他被授權人員每日簽字確認。清污作業完成后，清污單位依據清污協議、《施工日志》和其他文件向溢油船舶所有人提出清污費用的支付請求。在此種情況下，清污單位的清污費請求權基礎為契約上之給付請求權。

除一般情況外，比較特殊的情形為“中恒 9”輪同類案例，即清污單位與溢油船舶所有人之間未能達成清污協議的情形。在船舶油污實踐中，由于溢油船舶牽涉船舶所有人、油污責任保險的保險人、船東互保協會三方利益主體，船舶所有人如要簽訂清污協議，必須事先取得保險人和互保協會的同意，否則將面臨部分清污費用無法獲得保險賠償的風險。此三方利益共同體內部及其與清污單位就費用的協商均需付出較高的時間成本。在重大溢油威脅的緊急情況下，即使各方沒有就清污協議達成一致，為了公共利益考量，海事機關有權依據《中華人民共和國行政強制法》第50 條和第 52 條之規定，直接委托清污單位立即采取清污措施。正如“中恒 9”輪的判決所指出的，在此種情況下，清污單位的清污行為屬于行政強制執行中委托第三人代履行的情形，海事機關為行政強制執行的具體實施人，只不過將其具體實施行為委托清污單位代為履行，二者為行政法律意義上的委托與被委托關系。因而，如若溢油船舶所有人以同清污單位間無協議為理由拒絕支付清污費，清污單位只能依據《行政訴訟法》第 12條第 11 款，以行政委托合同的履行請求權為基礎向海事機關提起行政訴訟，此種請求權亦為一種契約上的給付請求權。海事機關支付后，可通過代履行費用征收程序要求溢油船舶所有人承擔該筆費用，亦可以通過訴訟程序向溢油船舶所有人提出索賠請求，其請求權基礎將在下文分析。

四、海事機關的請求權基礎

承上文所述，在溢油船舶所有人與清污單位未能達成清污協議的情況下，清污單位只能向海事機關提起行政訴訟，海事機關賠付后，應當以何種請求權為基礎向責任人提起追償之訴? 此外，在溢油事故發生后，即使主要的清污作業均由第三方清污單位完成，但海事機關也會根據需要派出自有船舶、人員在現場進行監督，同時也會投入圍油欄等物資和設備，因此產生的費用，海事機關應當以何種請求權基礎向責任人提出索賠?

不少法院均支持海事機關向溢油責任人索賠強制清污費用，但其論證中大多缺少請求權基礎分析。比如，在 2017 年浙江省高院審結的“佛羅里達”輪船舶污染損害賠償糾紛一案中，法院認為海事機關實際參與了溢油事故的處理工作，并已代溢油責任人向清污單位墊付各項費用，因此海事機關有權就此費用向溢油責任人提出索賠。筆者認為，海事機關可以無因管理為請求權基礎向責任人提出索賠。

無因管理，是指沒有法定的或約定的義務，為避免他人利益受損失，自愿管理他人事務或為他人提供服務的行為。管理他人事務的人，為管理人; 事務被管理的人，為本人。無因管理發生后，管理人與本人之間便發生債權債務關系，這就是無因管理之債。無因管理法律制度之意義在于“吾人相倚互助，以防止他人之損害或增進他人之利益，自社會連帶之理想，為應獎勵之事。……于保護本人利益之中，寓有適合社會利益之意”。而海事機關強制清污措施的目的正在于，通過代替溢油責任方履行其清污義務，達到防止污染擴散、減少污染損害、保護油污受害人、保護海洋生態環境的目的，與無因管理法律制度之設立目的不謀而合。

我國對于無因管理的法律規定極其簡單，僅在《民法通則》第 93 條、《關于貫徹執行〈中華人民共和國民法通則〉若干問題的意見( 試行) 》第132 條，以及《民法總則》第 118、121 條中做了簡要規定，未曾對其成立條件進行詳盡解釋。通說認為，無因管理的成立需滿足三個要件: （1）管理人無法定或者約定的義務; （2）實際實施了管理行為，且該行為不得違反本人明知或可推知的意思; （3）主觀上為他人的利益。海事機關的強制行為完全符合無因管理的三個要件:

第一，海事機關并無約定或者法定的清污義務。根據《海洋環境保護法》( 以下簡稱《海環法》) 第 89 條之規定，溢油事故發生后，清除污染、排除危害之義務的承擔者應當為“造成海洋環境污染損害的責任者”，而并非國家海事機關。對于海事機關的強制清污問題，《海環法》第 71 條明確規定: “船舶發生海難事故，造成或者可能造成海洋環境重大污染損害的，國家海事行政主管部門有權強制采取避免或者減少污染損害的措施。”該條文與《行政強制法》關于代履行的規定共同構成了強制清污的法律基礎。以上法律對于海事機關實施代履行或海事強制的表述均為“有權”而非“應當”，對海事強制實施也附加了諸多限制性前提。這與《海環法》第 5 條對海事機關行政職權和職責規定的表述大相徑庭。行政法的核心屬性是控制行政權力，保護行政相對人利益。行政強制執行是對行政相對人權利侵犯較為嚴重的損益行政行為，行政機關有實施行政強制執行的職權，但沒有實施行政強制執行的必然職責或義務，只有滿足特定條件后才可實施。在強制執行施行后，出于對行政法核心屬性的遵循，行政機關的職權與職責才達到平衡。也就是說，在強制清污實施前，海事機關的職權與職責并不統一，其沒有實施強制的必然職責或義務。但在強制清污實施后，其職權職責得到統一，該職權所對應的職責是在強制清污過程中和清污費用實現時對行政相對人權益的保護。可以認為，強制清污的實施是海事機關的一項職權，但并非其職責或義務，則該行為可構成無因管理。

再者，對于海事機關自身在溢油事故中產生的船舶和人員的費用支出，是否能夠以無因管理向責任人提出索賠，關鍵在于海事機關的相關行為是否超過了其本身的法定職責。雖然依據《海環法》第 5 條，海事機關對于船舶污染海洋環境有監督管理職責和對污染事故負有調查處理之職責，但是，這并不能否定其構成無因管理的可能性。正如我國臺灣地區民法學者史尚寬教授所述，“雖負有義務，如超過其義務之范圍，而處理事務時，就其超過部分，仍屬于無義務，故為無因管理”。大陸民法學者葉知年教授也認為，“國家機關執行其依公法上所負職務時，防止或者避免可歸責于他人事由引起的損害……這種職務的執行兼具處理他人事務的功能”，如超出其職責范圍，可構成無因管理。具體到海事機關之行為，其在船舶溢油事故發生后所做出的應急處置、監督清污等職務執行行為，如超出其職責范圍，則對于應對溢油事故負責的船舶所有人而言，可構成無因管理。如在職責范圍之內，則不構成無因管理。由于法律對海事機關的法定職責規定較為寬泛，是否構成無因管理的最終判斷權仍應交由法院認定。

第二，海事機關的強制清污行為是代替責任人履行其公益義務的管理行為，無須以本人明知或者推定同意為條件。無因管理制度的初衷是幫助本人管理其事務，通常要求管理人的管理行為不得違反本人明知或者可推知的意思。但是，各國均將管理人為本人盡公益及法定義務的行為作為一種例外，無須本人明知或者推知同意，亦可視為無因管理行為。我國雖然對此無明確的法律規定，但是對于此種代為履行公益上之義務的行為，如代繳稅款、代盡撫養義務等，無論在民法理論還是民事司法實踐，都承認其為無因管理。具體到強制清污，雖然海事機關的強制清污行為在緊急情況下未取得溢油責任人的同意，但是清除污染是溢油責任人的法定義務。且這種法定義務具有公益性，事關海洋環境保護和沿海居民生存，海事機關的強制清污行為是為本人盡公益義務。因此，無須以本人明知或者推定同意為條件，符合無因管理的構成要件。

第三，海事機關的強制清污行為對溢油責任人和社會公共利益都具有利益。民法學者一般認為，“為了他人利益”這一主觀要件的成立，管理人只要認識到其所管理的事務屬于他人，就可認為他有為他人利益而管理事務的意思，而且也無須專為本人利益而管理，亦可以同時為管理人自己之利益。在船舶溢油事故中，迅速有效的清污措施對于保護海洋生態環境之意義不言自明，其無疑是對社會公共利益的有效保護。對于溢油責任人而言，清除污染既是其私法上之義務，也是其公法上之義務。責任人如果不及時采取清污措施，不但會因為油污損害的擴大給其帶來更高的民事賠償責任，還會因此承擔《海環法》第 73條和第 90 條規定的行政責任。海事機關及時采取強制清污措施，代替溢油責任人履行其法定義務，既間接防止其民事賠償責任的擴大，亦避免其因不立即采取措施而承擔行政責任。因此，海事機關強制清污措施亦符合無因管理“為他人利益”這一要件。

綜上所述，海事機關的強制清污行為可以構成無因管理，依據《民法通則若干意見》第 132 條之規定，無因管理的“管理人或者服務人可以要求受益人償付的必要費用，包括在管理或者服務活動中直接支出的費用，以及在該活動中受到的實際損失”。海事機關在清污活動中提供超過其職責范圍的清污服務產生的費用，以及海事機關先行墊付的清污費用，海事機關均可以無因管理為請求權基礎，依《民法通則若干意見》第 132 條之規定向溢油船舶所有人提出索賠。

五、結語

強制清污費用索賠在我國海事司法實踐中存在長期紛爭，海事機關與清污單位請求權基礎不明確。這不但會影響海事立法和海洋環境保護立法的確定性和體系化，還會打擊清污單位參加強制清污的積極性。因此，通過立法明確強制清污費用的索賠主體和請求權基礎，對于統一船舶油污損害賠償立法，保護油污受害人權益和海洋生態環境，鼓勵清污單位積極參與清污等，具有重要意義。遺憾的是，2018 年 11 月公布的《海商法（修訂征求意見稿）》雖然新增了“船舶污染損害賠償責任”一章，但對于該問題仍未涉及。據了解，最高院已經指示上海海事法院盡快制定船舶油污案件的審理規則，對強制清污費用的索賠問題予以明確。筆者建議，在該規則出臺之前，清污單位在接受海事機關委托參與強制清污后，應當盡量與溢油船舶所有人簽訂清污協議，以確定清污單位在清污費用索賠案件中的請求權基礎，避免出現與“中恒 9”輪同類判決的情形。海事機關也應當積極協調，促進清污單位與溢油船舶所有人簽訂清污協議，以避免其因行政、民事關系的糾葛而卷入訴訟。

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[6]武漢海事法院民事裁定書( 2017) 鄂 72 民初 985 號，湖北省高級人民法院民事裁定書( 2018) 鄂民終 664 號。

[7]上海海事法院海事庭庭長辛海法官于 2018 年 12 月 15 日在“‘海洋環境污染的生態損害問題’青年工坊”所做報告。