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許俊強(qiáng)

【摘要】 隨著我國加快建設(shè)海洋強(qiáng)國，軍艦和其他政府公務(wù)船舶的規(guī)模日益擴(kuò)大，活動(dòng)頻次日漸增多，活動(dòng)范圍日趨增大，不排除公務(wù)船舶與外國船舶發(fā)生碰撞等事故，也可能產(chǎn)生海難救助和拖航等合同性質(zhì)的涉外海事賠償請求。在國際法上，公務(wù)船舶通常享有豁免權(quán)，船旗國則享有國家管轄豁免。我國在國家豁免問題上堅(jiān)持絕對豁免的立場，因此，就上述海事賠償請求，我國不可能接受外國法院對我國公務(wù)船舶的管轄。海事訴訟特別程序法等程序法中船舶的定義應(yīng)與海商法等實(shí)體法作同一解釋，即公務(wù)船舶不屬程序法意義上的船舶，涉公務(wù)船舶的訴訟管轄不能簡單適用海事訴訟特別程序法等規(guī)定。在主張公務(wù)船舶享有豁免權(quán)的同時(shí)，應(yīng)在我國法院為索賠人提供可預(yù)期的訴訟渠道。這可借鑒美國相關(guān)立法，建立符合我國實(shí)際情況的涉公務(wù)船舶訴訟的專屬管轄制度，將涉公務(wù)船舶的訴訟案件交由被告住所地海事法院管轄。

【作者簡介】許俊強(qiáng)，中國應(yīng)用法學(xué)研究所博士后研究人員、廈門海事法院副院長。

一、公務(wù)船舶的訴訟管轄 

　　（一）船旗國法院的管轄

　　早期主權(quán)豁免有國內(nèi)主權(quán)豁免制度和國際法上的國家豁免原則之分，二者有著重要的區(qū)別。首先，國內(nèi)主權(quán)豁免制度是指依據(jù)一個(gè)國家的國內(nèi)法，該國家的統(tǒng)治者或其政府機(jī)關(guān)不在本國法院作為被告被私人起訴，所以，國內(nèi)主權(quán)豁免制度只是國內(nèi)法上的問題；而國際法上的國家豁免則是指一個(gè)國家或其政府不受另一個(gè)國家國內(nèi)法院的管轄，雖然外國國家的管轄豁免和國內(nèi)法有關(guān)，但本質(zhì)上仍屬于國際法的調(diào)整范圍。其次，國內(nèi)主權(quán)豁免制度盡管在不同的時(shí)代和不同的國家有過或有著不同的內(nèi)容，但在歷史上多含有國家或其行政機(jī)關(guān)對私人的侵權(quán)行為可以免除法律責(zé)任的意義；與此不同，國際法上的國家管轄豁免僅僅意味著一個(gè)國家在另一國家的法院享有程序法方面的管轄豁免，而不能免除實(shí)體法方面的法律責(zé)任。[1]國家豁免涉及一國法院對外國國家及其財(cái)產(chǎn)是否擁有管轄權(quán)。外國國家及其財(cái)產(chǎn)在一國法院是否享有豁免權(quán)，具體含義是：未經(jīng)一國放棄司法管轄豁免，另一國不得受理和審判以該國為被告的訴訟；即使一國已放棄了司法管轄豁免，如未經(jīng)該國放棄執(zhí)行豁免，另一國法院不得對該國國家財(cái)產(chǎn)采取強(qiáng)制措施。[2]軍艦這一用于軍事目的的特殊政府公務(wù)船舶和其他政府公務(wù)船舶從事國防軍事活動(dòng)或政府公務(wù)活動(dòng)，其代表國家行事，行為的后果理應(yīng)由國家承擔(dān)，國家應(yīng)該承擔(dān)實(shí)體法上的責(zé)任。對此現(xiàn)代國家一般都已放棄國內(nèi)主權(quán)豁免，如我國國家賠償法、民法總則的相關(guān)規(guī)定，但在國際法上，公務(wù)船舶通常享有豁免權(quán)，船旗國則享有國家管轄豁免，也就是程序上的管轄豁免。《統(tǒng)一國有船舶豁免的某些規(guī)則的公約》3條規(guī)定，軍艦和政府公務(wù)船舶享有豁免權(quán)，不得以任何法律程序進(jìn)行拿捕、扣押或者滯留，也不得對其提起對物訴訟。在軍艦、政府公務(wù)船舶從事國防軍事活動(dòng)和其他公務(wù)活動(dòng)造成損害應(yīng)承擔(dān)民事責(zé)任時(shí)，由于國際法上豁免權(quán)的存在，一般而言，有權(quán)對軍艦或政府公務(wù)船舶行使司法管轄權(quán)的只有船旗國法院。

　　通常，關(guān)于國家豁免的立場有絕對豁免主義和限制豁免主義之分。我國雖無國家豁免的專門立法，全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)《關(guān)于〈中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法〉第十三條第一款和第十九條的解釋》也沒有直接涉及我國在國家豁免問題上的立場是采取限制豁免還是絕對豁免，但全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)在對香港特別行政區(qū)基本法十三條第一款和第十九條的解釋(草案)的說明中，明白無誤地闡明了我國絕對豁免的立場，即我國法院不管轄、實(shí)踐中也從未處理以他國為被告或針?biāo)麌鴩邑?cái)產(chǎn)的案件；同樣，我國也不接受他國法院對以我國國家為被告或針對我國國家財(cái)產(chǎn)的案件行使管轄權(quán)。由于我國目前仍堅(jiān)持絕對豁免的立場，因此我國不可能接受外國法院對我國軍艦或政府公務(wù)船舶的管轄，同時(shí)，也會(huì)賦予外國軍艦和政府公務(wù)船舶的豁免權(quán)。

　　（二）專門管轄

　　專門管轄是指專門法院的管轄，即各專門人民法院受理案件的范圍。根據(jù)人民法院組織法第二條第一款的規(guī)定，海事法院和軍事法院都是專門法院，當(dāng)案件涉及軍艦時(shí)，需要明確案件是由海事法院還是軍事法院管轄。

　　首先，最高人民法院《關(guān)于軍事法院管轄民事案件若干問題的規(guī)定》(以下簡稱軍事法院管轄民事案件的規(guī)定)2條第(1)項(xiàng)規(guī)定，軍人或者軍隊(duì)單位執(zhí)行職務(wù)過程中因侵權(quán)造成他人損害的，軍事法院應(yīng)當(dāng)受理地方當(dāng)事人提起的訴訟或者提出的申請。這應(yīng)該是指非海事訴訟案件由軍事法院管轄。第3條規(guī)定，當(dāng)事人一方是軍人或者軍隊(duì)單位，且合同履行地或者標(biāo)的物所在地在營區(qū)內(nèi)的合同糾紛，當(dāng)事人書面約定由軍事法院管轄，不違反法律關(guān)于級別管轄、專屬管轄和專門管轄規(guī)定的，可以由軍事法院管轄。根據(jù)本條規(guī)定的精神可知，軍事法院不受理屬其他專門法院管轄的案件。案件的性質(zhì)是確定海事法院與其他法院對第一審案件是否具有管轄權(quán)的實(shí)質(zhì)要件，如果案件屬海事案件，則海事法院具有管轄權(quán)，其他法院沒有管轄權(quán)。[3]而與軍艦相關(guān)的船舶碰撞、海難救助等案件均為海事案件，技術(shù)性、專業(yè)性強(qiáng)，應(yīng)由海事法院專門管轄。

　　其次，民事訴訟法第一百三十四條第一款規(guī)定，人民法院審理民事案件涉及國家機(jī)密的不公開進(jìn)行。本條表明人民法院有權(quán)管轄涉及國家機(jī)密的案件，在此國家機(jī)密應(yīng)為統(tǒng)稱，由于民事訴訟法沒有明確規(guī)定應(yīng)不公開審理案件的秘密等級，應(yīng)理解為即使是涉機(jī)密級以上軍事機(jī)密的民事案件仍可由人民法院管轄。但軍事法院管轄民事案件的規(guī)定第1條第(2)項(xiàng)規(guī)定，涉及機(jī)密級以上軍事秘密的民事案件由軍事法院管轄，且無任何例外規(guī)定。《中國人民解放軍保密條例》第九條規(guī)定，軍事秘密分為絕密、機(jī)密、秘密三級。當(dāng)海事案件的專門管轄與涉及機(jī)密級以上軍事秘密的軍事法院專門管轄沖突時(shí)應(yīng)如何確定管轄？筆者認(rèn)為，應(yīng)由海事法院管轄，但涉軍艦案件的事實(shí)、證據(jù)依照保守國家秘密法應(yīng)該定密的，海事法院應(yīng)該不公開審理，并應(yīng)嚴(yán)格貫徹保守國家秘密法，確保國家軍事秘密不泄露。

　　再次，請求軍人或者軍隊(duì)單位承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任等民事案件，地方法院審理執(zhí)行過程中存在調(diào)查取證難、送達(dá)難、執(zhí)行難等困難。[4]相信海事法院在審理相關(guān)案件時(shí)也將遇到上述困難，但這些困難應(yīng)該通過采取相應(yīng)措施加以解決，而不應(yīng)該成為否定海事法院專門管轄的理由。

　　最后，在涉及軍艦的案件為涉外案件時(shí)，如果由軍事法院行使管轄權(quán)，可能會(huì)引發(fā)當(dāng)事人“自家人審自家事”的想法，而對軍事法院的中立性和公正性產(chǎn)生懷疑，不利于案件的審理。

　　（三）地域管轄

　　地域管轄是指確定同級法院在各自轄區(qū)內(nèi)受理第一審民事案件的分工與權(quán)限。作為船旗國，當(dāng)我國軍艦或政府公務(wù)船舶發(fā)生訴訟(包括涉外民事訴訟)時(shí)，如何確定管轄法院？這涉及地域管轄問題。民事訴訟法第二十九條至第三十二條、海事訴訟特別程序法第二章、最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國海事訴訟特別程序法〉若干問題的解釋》(以下簡稱海事訴訟特別程序法解釋)第一部分“關(guān)于管轄”等法律和司法解釋對海事訴訟的管轄作出了較為詳細(xì)的規(guī)定，問題是軍艦和其他政府公務(wù)船舶是否適用上述海事訴訟管轄的規(guī)定？這取決于海事訴訟特別程序法等程序法中規(guī)定的船舶有沒有包括軍艦和其他政府公務(wù)船舶。海商法在總則部分的第三條規(guī)定，船舶是指海船和其他海上移動(dòng)式裝置，船舶屬具也是船舶的有機(jī)組成部分，但把用于軍事的、政府公務(wù)的船舶和20總噸以下的小型船艇排除在外，故我國海商法意義上的船舶不包括用于軍事的、政府公務(wù)的船舶。海事訴訟特別程序法使用“船舶”這一術(shù)語達(dá)159次，但該法并未對船舶作出定義。根據(jù)參與立法的專家介紹，在海事訴訟特別程序法起草過程中曾試圖對船舶作出定義，但發(fā)現(xiàn)國際公約、國內(nèi)立法對船舶的定義各異，因很難給船舶下定義而作罷。海事訴訟特別程序法解釋第3條對海事訴訟特別程序法第六條使用的“海船”一詞進(jìn)行解釋，即海船是指適合航行于海上或者通海水域的船舶。但該解釋僅是對船舶的范圍進(jìn)行限縮，明確海船是船舶的一個(gè)種類，不包括內(nèi)河船舶，海事訴訟特別程序法與海商法意義上的船舶是否相同并不能根據(jù)該解釋得到答案。海事訴訟特別程序法第二十三條第三款規(guī)定，從事軍事、政府公務(wù)的船舶不得被扣押。本款規(guī)定只是把軍事和政府公務(wù)船舶從可供扣押的船舶中剔除，也不能據(jù)此得出海事訴訟特別程序法下所有條款中的船舶是否包括從事軍事和政府公務(wù)船舶的結(jié)論。

　　海事訴訟特別程序法關(guān)于管轄規(guī)定的特點(diǎn)之一就是增加船籍港作為管轄的連接因素，如該法第六條第二款第(一)項(xiàng)規(guī)定，因海事侵權(quán)行為提起的訴訟，還可以由船籍港所在地海事法院管轄。所謂的船籍港規(guī)定于船舶登記條例，是指船舶登記港，船舶登記港則由船舶所有人根據(jù)住所或主營業(yè)所所在地就近選擇。但就軍艦而言，其登記不適用船舶登記條例，軍事船舶的登記依照有關(guān)法規(guī)辦理，對軍事船舶而言并無船籍港一說，海事訴訟特別程序法關(guān)于船籍港的規(guī)定顯然不適于軍艦。

　　民事訴訟法和海事訴訟特別程序法等法律規(guī)定中的“船舶”概念應(yīng)采取文義解釋的方法，即按照法律條文用語之文義及通常使用方式，以闡釋法律之意義內(nèi)容。[5]在法律沒有對船舶作出規(guī)定的前提下，海商法關(guān)于船舶的定義對如何界定程序法中船舶的范圍具有重要意義。程序法是保障實(shí)體法實(shí)施的，作為程序法，如果民事訴訟法、海事訴訟特別程序法對船舶等概念沒有作出特別規(guī)定的話，通常情況下應(yīng)該與海商法的概念保持一致，因此，相關(guān)程序法中船舶的范圍一般不應(yīng)包括軍艦和其他政府公務(wù)船舶。這就是說，程序法中與船舶有關(guān)的訴訟管轄的規(guī)定一般不適用于軍艦和政府公務(wù)船舶。民事訴訟法第三十條對船舶碰撞訴訟的地域管轄作出規(guī)定，如果程序法與實(shí)體法的概念應(yīng)作同一理解的話，本條顯然不適用于與軍艦、政府公務(wù)船舶有關(guān)的船舶碰撞訴訟。海商法第九章“海難救助”中的船舶是指該法第三條所稱的船舶和與其發(fā)生救助關(guān)系的任何其他非用于軍事的或者政府公務(wù)的船艇，顯然與軍艦和政府公務(wù)船舶有關(guān)的救助不能適用海商法第九章的規(guī)定。例如，根據(jù)海商法第一百九十二條的規(guī)定，國家主管機(jī)關(guān)從事的救助，不論是軍艦還是公務(wù)船舶救助，都有權(quán)適用第九章獲得救助報(bào)酬，并且根據(jù)海商法第二十二條的規(guī)定對獲救的船舶享有船舶優(yōu)先權(quán)；但是作為救助標(biāo)的的軍艦或公務(wù)船舶，船舶優(yōu)先權(quán)就無法適用了，因?yàn)檐娕灮蚬珓?wù)船舶既不能扣押也不能拍賣，船舶優(yōu)先權(quán)無法實(shí)現(xiàn)。民事訴訟法第三十一條規(guī)定，因海難救助費(fèi)用提起的訴訟，由救助地或者被救助船舶最先到達(dá)地人民法院管轄。同理，關(guān)于海難救助費(fèi)用訴訟管轄的規(guī)定，不適用于軍艦、政府公務(wù)船舶。

　　這種觀點(diǎn)是否過于簡單？是否還有需要完善的地方？可以從海事司法實(shí)踐和比較法的角度進(jìn)行校驗(yàn)。

　　（四）涉軍艦、政府公務(wù)船舶訴訟管轄的司法實(shí)踐

　　在海事審判實(shí)踐中，海事法院曾受理多起軍艦或政府公務(wù)船舶所在部隊(duì)或行政機(jī)關(guān)作為原告提起訴訟，或作為海事請求保全申請人申請扣押船舶的案件。

　　因“公邊001”船在海上緝私過程中與商船發(fā)生碰撞，1993年，珠海打擊走私辦公室作為共同原告，向廣州海事法院提起船舶碰撞損害賠償訴訟。案經(jīng)一審、二審和最高人民法院提審，因與被告所屬船舶發(fā)生碰撞的證據(jù)不足，1999年5月18日，最高人民法院駁回一審原告的訴訟請求。[6]2006年，中國人民解放軍某部因所屬軍艦被商船“太平洋冒險(xiǎn)家”輪碰撞，向被扣押船舶所在地的海事法院申請?jiān)V前海事請求保全，請求扣押“太平洋冒險(xiǎn)家”輪，海事法院受理后依法裁定予以準(zhǔn)許。2011年，中國人民解放軍某部所屬軍艦被“錦航86”輪碰撞受損，該部向海事法院提起船舶碰撞損害賠償責(zé)任之訴，狀告“錦航86”輪船東和該輪保險(xiǎn)人，海事法院予以受理并調(diào)解結(jié)案，原告獲得賠償。2014年，隆瑞公司所屬“隆瑞9”輪在某集裝箱碼頭船體失控，碰撞某邊防總隊(duì)海警所屬靠泊在碼頭的4艘艦艇，造成4艘船艇和碼頭不同程度損壞，某邊防總隊(duì)遂向事故發(fā)生地海事法院提起訴訟，狀告“隆瑞9”輪船東和保險(xiǎn)人，海事法院予以受理。

　　除訴前扣押“太平洋冒險(xiǎn)家”輪外，上述案件均為船舶碰撞損害賠償責(zé)任案。我國海商法第一百六十五條第一款規(guī)定，船舶碰撞，是指船舶在海上或者與海相通的可航水域發(fā)生接觸造成損害的事故。根據(jù)上述規(guī)定，與用于軍事或者政府公務(wù)的船艇發(fā)生碰撞不屬于海商法意義上的船舶碰撞，不適用該法的規(guī)定。最高人民法院第二次全國涉外商事海事審判工作會(huì)議紀(jì)要第128條后段規(guī)定，軍事船舶、政府公務(wù)船舶在從事商業(yè)活動(dòng)時(shí)與海商法第一百六十五條第二款所稱的船舶發(fā)生碰撞產(chǎn)生糾紛的，適用海商法的有關(guān)規(guī)定。上述案件中所涉軍艦、公務(wù)船舶不存在從事商業(yè)活動(dòng)的情況，不存在應(yīng)適用海商法的情形。需要明確的是，以上規(guī)定是關(guān)于軍艦、政府公務(wù)船舶發(fā)生碰撞法律適用的規(guī)定，而非訴訟管轄的規(guī)定。受理上述案件的海事法院多為船舶碰撞事故發(fā)生地法院，被告或被申請人對案件管轄權(quán)均無異議。查閱上述案件的裁判文書，均未述及案件管轄權(quán)問題。

　　民事訴訟法第一百二十七條是關(guān)于默認(rèn)協(xié)議管轄的規(guī)定，即當(dāng)事人未提出管轄異議并應(yīng)訴答辯的，視為受訴人民法院有管轄權(quán)，但違反級別管轄和專屬管轄規(guī)定的除外。受理案件的海事法院是否將軍艦或政府公務(wù)船舶作為民事訴訟法、海事訴訟特別程序法規(guī)定中的船舶，并根據(jù)相關(guān)條款確定案件管轄權(quán)，還是因?yàn)楸桓妗⒈簧暾埲藢Π讣茌牂?quán)沒有異議答辯應(yīng)訴，而以默認(rèn)協(xié)議管轄而取得管轄權(quán)不得而知。海事法院雖然實(shí)際受理與軍艦或政府公務(wù)船舶有關(guān)的案件，但并不能據(jù)此簡單認(rèn)定海事訴訟特別程序法中“船舶”的概念已包括了軍艦和其他政府公務(wù)船舶。實(shí)踐中有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，沒有必要將船舶定義問題復(fù)雜化，軍艦也是船舶，應(yīng)該適用民事訴訟法等程序法的現(xiàn)有規(guī)定。這種觀點(diǎn)把法律上船舶的概念生活化，有泛化之嫌。

　　軍艦或政府公務(wù)船舶在我國領(lǐng)海以外海域因侵權(quán)致?lián)p或者有特定合同糾紛，且與境外、國外的船舶有關(guān)時(shí)，受害者或合同相對方應(yīng)有權(quán)向人民法院提起訴訟，軍隊(duì)或相關(guān)行政機(jī)關(guān)不能提出管轄豁免的抗辯。經(jīng)檢索，人民法院雖有受理軍艦或政府公務(wù)船舶所屬中國人民解放軍或相關(guān)行政單位作為原告或海事請求保全申請人的案例，但尚無作為被告或被申請人的案例。就軍艦、政府公務(wù)船舶造成損害成為被告方如何確定訴訟管轄，美國經(jīng)驗(yàn)有一定的參考意義。

二、對美國法的考察

　　（一）美國公務(wù)船舶訴訟管轄的沿革

　　美國聯(lián)邦最高法院認(rèn)為，未經(jīng)美國同意，對美國政府提起的任何訴訟都是不合法的。明確放棄豁免，是對美國政府提起的訴訟中適用聯(lián)邦管轄的必要條件。美國擁有龐大的政府船隊(duì)，其海軍規(guī)模世界第一，其軍艦、公務(wù)船舶在世界各地的海洋游弋，與美國軍艦等公務(wù)船舶相關(guān)的事故屢見不鮮。2017年，僅美國太平洋艦隊(duì)見諸公開報(bào)道的船舶碰撞事故就有5起。例如，2017年8月21日清晨，美海軍“麥凱恩號”導(dǎo)彈驅(qū)逐艦在新加坡東部海域與一艘油輪相撞，導(dǎo)致10名水兵死亡，5人受傷。10月21日，“麥凱恩”號在由半潛船“財(cái)富號”運(yùn)往日本橫須賀基地途中出現(xiàn)兩處新傷。與美國軍艦或公務(wù)船舶碰撞的民用、商用船舶的索賠，在1916年以前，遭受美國公務(wù)船舶損害的受害者要么因私人法案向國會(huì)提起申訴，要么在政府官員的職權(quán)范圍內(nèi)起訴政府官員個(gè)人。官員被直接起訴的，可以通過向國會(huì)呈交私人法案尋求彌補(bǔ)和賠償。這種個(gè)案處理的方式保留了主權(quán)豁免的法律擬制，保護(hù)了權(quán)力分立，同時(shí)也使官員們免于承擔(dān)難以承受的責(zé)任，確保受害者能夠獲得賠償。但是，隨著美國及其艦隊(duì)的日益強(qiáng)大，請求快速賠償?shù)陌讣?shù)量越來越多，這種管理模式難以為繼。例如，僅1922年到1925年間，美國共發(fā)生了450起國有船舶和商船相撞的事故。為了應(yīng)對這一問題，美國國會(huì)于1916年通過了航運(yùn)法，規(guī)定政府所有或經(jīng)營的商船造成原告損害的，如果在同等情形下私人當(dāng)事人應(yīng)承擔(dān)責(zé)任的，則聯(lián)邦政府也應(yīng)承擔(dān)責(zé)任。1920年美國制定海事訴訟法，即美國法典第309章“針對美國政府提起海事訴訟”，該法既允許侵權(quán)之訴又允許合同之訴，但針對政府船舶在商業(yè)運(yùn)營之外造成的損害，聯(lián)邦政府并未放棄豁免。1925年美國制定公務(wù)船舶法，即美國法典第311章“涉及公務(wù)船舶的訴訟”，規(guī)定對由政府船舶造成的損害以及拖航等契約賠償請求聯(lián)邦政府放棄豁免。該法的目的是使公務(wù)船舶所有人和商船所有人一樣承擔(dān)海事法下的責(zé)任。[7]后來海事訴訟法雖禁止針對政府船舶提起對物程序，但可以參照商船訴訟核準(zhǔn)對政府船舶提起對人訴訟。

　　美國海事訴訟程序法起初由美國最高法院頒布一系列單獨(dú)的規(guī)則組成，1966年美國最高法院通過了聯(lián)邦民事訴訟規(guī)則，將海事案件與一般民事案件合并，并頒布了海事補(bǔ)充規(guī)則。這樣，美國海事訴訟案既適用聯(lián)邦民事訴訟規(guī)則又適用海事補(bǔ)充規(guī)則，當(dāng)兩者發(fā)生沖突時(shí)，以后者為準(zhǔn)，[8]但涉及公務(wù)船舶的海事訴訟則適用海事訴訟法和公務(wù)船舶法這兩部專門的立法。

　　（二）海事訴訟法的相關(guān)規(guī)定

　　1960年美國國會(huì)對海事訴訟法進(jìn)行修訂，以解決那些針對政府提起海事賠償請求的原告所面臨的管轄權(quán)問題。首先，為在海事訴訟法下使所有針對美國政府提起的屬于海事審判權(quán)限內(nèi)但不屬于公務(wù)船舶法適用范圍內(nèi)的賠償請求統(tǒng)一起來，國會(huì)放寬了海事訴訟法下的豁免放棄限制，允許在涉及私人或私人財(cái)產(chǎn)則賠償請求將成立的同等情形下提起訴訟。其次，也是最重要的一點(diǎn)，國會(huì)為避免難以區(qū)分國有船舶是從事公務(wù)活動(dòng)還是商業(yè)活動(dòng)，取消了公務(wù)船舶應(yīng)作為商船使用的要求，將“employed as a merchant vessel”從海事訴訟法中刪除。經(jīng)修訂，如果海事管轄權(quán)成立且公務(wù)船舶法不適用，則訴訟必須依據(jù)海事訴訟法提起。

　　海事訴訟法規(guī)定的美國聯(lián)邦政府放棄豁免的范圍其實(shí)也是該法的適用范圍，對于私人所有或經(jīng)營的船舶，或私人所有或占有的貨物，或涉及私人或私人財(cái)產(chǎn)，如果可提起海事訴訟，則相同情形下可針對美國聯(lián)邦政府或聯(lián)邦所有企業(yè)(美國政府擁有全部流通在外股本的企業(yè))提起海事對人訴訟。在美國政府或聯(lián)邦所有企業(yè)提起的海事訴訟中，可針對美國政府或該聯(lián)邦所有企業(yè)提出海事賠償請求或主張抵銷。根據(jù)海事訴訟法提起的民事訴訟應(yīng)在以下美國聯(lián)邦地區(qū)法院提起：任何原告居住地或主要營業(yè)地所在地區(qū)法院；船舶或貨物所在地的地區(qū)法院。可見，對于來自外國的原告而言，只能在船貨所在地的聯(lián)邦地區(qū)法院提起訴訟。

　　（三）公務(wù)船舶法的相關(guān)規(guī)定

　　該法規(guī)定的美國聯(lián)邦政府放棄豁免的范圍其實(shí)也是該法的適用范圍，根據(jù)美國公務(wù)船舶法的規(guī)定，通常，可以在下列情形提起針對美國的海事對人訴訟或?qū)⑵鹪V記錄在案：因美國政府船舶造成的損害，或?yàn)槊绹疤峁┩虾郊熬戎?wù)的費(fèi)用，包含合同救助。如果美國就私人船舶造成的損失提起一項(xiàng)海事訴訟，對方可以因同一事故造成的損失對美國提起反訴或主張抵銷。出現(xiàn)這種情況的典型例子是，公務(wù)船舶與私人船舶發(fā)生互有過失的船舶碰撞事故，美國政府率先提起訴訟，碰撞對方提出反訴或主張抵銷。公務(wù)船舶法下由政府船舶造成的損害規(guī)定的適用范圍不明確，尤其是賠償請求下的損害必須是政府船舶操作疏忽或航行直接導(dǎo)致的結(jié)果，還是政府船舶單純涉及在內(nèi)就足夠引發(fā)在公務(wù)船舶法下放棄豁免，這一點(diǎn)是不明確的。同時(shí)，公務(wù)船舶法是否應(yīng)該僅適用于那些明確列明在其規(guī)定內(nèi)的契約賠償請求(即拖航和救助賠償請求)，還是原告也可以在損害規(guī)定下提起涉及政府船舶的一般契約賠償請求？這一點(diǎn)也是不明確的。聯(lián)邦最高法院曾在兩個(gè)場合暗示公務(wù)船舶法的一般廣義解釋是恰當(dāng)?shù)模牵?lián)邦最高法院的裁定并未確立一個(gè)清晰、明確的標(biāo)準(zhǔn)。[9]因政府船舶直接造成的損害或者是因政府船舶操作失誤導(dǎo)致的損失均適用公務(wù)船舶法，其他海事請求，包括那些僅僅涉及政府船舶的海事請求，可以根據(jù)海事訴訟法進(jìn)行訴訟。[10]

　　除與公務(wù)船舶法的規(guī)定存在沖突外，根據(jù)該法提起的民事訴訟適用海事訴訟法規(guī)定。通常，根據(jù)公務(wù)船舶法提起的海事訴訟應(yīng)向船舶或貨物所在地的美國聯(lián)邦地區(qū)法院提起。如果船舶或貨物在美國領(lǐng)海以外，訴訟可以向起訴人住所地或辦公地點(diǎn)所在地的任何一家美國聯(lián)邦地區(qū)法院提起；如果起訴人任一住所地及辦公地點(diǎn)都不在美國，則訴訟可以向任一美國聯(lián)邦地區(qū)法院提起。

　　適用公務(wù)船舶法對美國政府提起訴訟有對等要求，外國人不能根據(jù)公務(wù)船舶法進(jìn)行民事訴訟，除非美國法院經(jīng)審查認(rèn)為該外國在類似情形下允許美國人在該國法院提起訴訟。在美國最高法院審理的UNITED STATES, Petitioner ,v. UNIT- ED CONTINENTAL TUNA CORPORATION.案中，[11]菲律賓公司所屬船舶與美國海軍驅(qū)逐艦碰撞后沉沒，菲律賓公司對美國提起訴訟。加利福尼亞中心地區(qū)聯(lián)邦地區(qū)法院批準(zhǔn)了美國政府提出的簡易判決動(dòng)議，船舶所有人不服提起上訴。上訴法庭撤銷聯(lián)邦地區(qū)法院的判決并作出訴訟移送命令。最高法院馬歇爾法官認(rèn)為，修改海事訴訟法，刪除海事訴訟法中由美國政府所有、控制或運(yùn)營的船舶用作商業(yè)用途要求的目的在于避免混亂，以尋求適當(dāng)?shù)姆ㄔ簩γ绹崞鹪V訟；即使在海事訴訟法修改后，公務(wù)船舶法的適用范圍仍應(yīng)根據(jù)其自身?xiàng)l款的含義確定，包括互惠要求，即此等訴訟由外國人提起時(shí)，該外國在同樣的情況下也應(yīng)允許美國公民向該國法院提起類似的訴訟；因菲律賓在同樣的情況下不允許美國公民提起類似訴訟，因此，根據(jù)公務(wù)船舶法不得受理該訴訟，即使訴訟是在海事訴訟法下提起，互惠原則也必須得到遵守。

三、美國法的啟示

　　（一）訴訟管轄的專門立法

　　如上述豁免有國內(nèi)主權(quán)豁免制度和國際法上的國家豁免之分，在美國國內(nèi)法院起訴政府首先要解決的卻是國內(nèi)主權(quán)豁免問題。1926年《統(tǒng)一國有船舶豁免的某些規(guī)則的公約》在賦予軍艦和政府公務(wù)船舶豁免及免除對物訴訟的條款中同時(shí)規(guī)定，關(guān)于碰撞或其他航行事故、救助、打撈和共同海損及船舶修理、供應(yīng)或有關(guān)該船其他契約的訴訟，索賠人有權(quán)向擁有或經(jīng)營這種船舶的國家主管法庭提起訴訟，而該國不得主張豁免權(quán)。本條規(guī)定的其實(shí)就是國內(nèi)主權(quán)豁免問題，美國不是該公約的締約國，但公務(wù)船舶法、海事訴訟法的相關(guān)規(guī)定與公約的上述規(guī)定基本契合，建立了起訴美國政府的單向的訴訟管轄制度。公務(wù)船舶法、海事訴訟法不涉及美國政府能否在外國法院作為被告這一國際法上國家管轄豁免問題，但該法的制定使得美國政府有效地避免了因船舶碰撞、救助等在外國法院作為被告遭到起訴，切實(shí)享受到國家管轄豁免，同時(shí)也為因美國公務(wù)船舶的侵權(quán)損害賠償和特定合同的違約救濟(jì)提供了索賠渠道，引導(dǎo)相關(guān)索賠方向美國聯(lián)邦地區(qū)法院提起訴訟。對于涉及軍艦和公務(wù)船舶的訴訟，美國從個(gè)案處理到進(jìn)行專門立法并逐步完善的發(fā)展脈絡(luò)，符合美國及其艦隊(duì)的發(fā)展需要。這對加快建設(shè)海洋強(qiáng)國的今日中國具有參考意義。當(dāng)然，美國根據(jù)訴因不同將涉及公務(wù)船舶的訴訟分別適用公務(wù)船舶法、海事訴訟法，使得案件管轄權(quán)的確定復(fù)雜化，而公務(wù)船舶法與海事訴訟法存在多方面的重大差異。它們關(guān)于利息的規(guī)定不同：海事訴訟法允許請求費(fèi)用和起訴后判決前利息，而公務(wù)船舶法不允許請求判決前利息，除非合同中有明確約定。公務(wù)船舶法禁止未經(jīng)政府船舶船長或具有指揮權(quán)的高級船員等同意而傳訊船上的船員。更重要的區(qū)別在于，公務(wù)船舶法包含對等性要求，而海事訴訟法則沒有。這也給原告為尋求不同的判決結(jié)果而選擇法院進(jìn)行訴訟提供了機(jī)會(huì)，并不足取。

　　海事審判實(shí)踐中對涉軍艦和政府公務(wù)船舶的案件行使管轄權(quán)的法律依據(jù)不明，這或許僅僅是海事法官直接適用民事訴訟法、海事訴訟特別程序法的結(jié)果。在國際社會(huì)限制豁免主義漸漸成為主流，而我國仍堅(jiān)持絕對豁免，且國家管轄豁免立法缺位的情況下，我國需要建立軍艦和公務(wù)船舶的專門訴訟管轄制度，就軍艦和政府公務(wù)船舶侵權(quán)造成的損害賠償訴訟和涉及上述兩類船舶的合同(如海難救助、拖航、物料及備品供應(yīng)等)的訴訟管轄專門作出明確規(guī)定。專屬管轄，是指法律規(guī)定某些特殊類型的案件專門由特定的法院管轄。專屬管轄是排他性管轄，它既排除了任何外國法院對訴訟的管轄權(quán)，又排除了訴訟當(dāng)事人以協(xié)議方式選擇國內(nèi)的其他法院管轄。非專屬管轄的訴訟不具有這種排他性。專屬管轄與一般地域管轄和特殊地域管轄的關(guān)系是，凡法律規(guī)定為專屬管轄的訴訟，均適用專屬管轄，不得適用一般或特殊地域管轄。[12]鑒于專屬管轄的這種特性，筆者建議修改海事訴訟特別程序法第七條，增加涉軍艦、政府公務(wù)船舶海事訴訟案件的專屬管轄，排除外國法院的管轄，規(guī)定此類案件由被告住所地的海事法院管轄，以便將涉及我國軍艦或政府公務(wù)船舶的訴訟集中到我國國內(nèi)進(jìn)行管轄，實(shí)現(xiàn)軍艦和政府公務(wù)船舶國家管轄的絕對豁免。

　　（二）對等原則

　　美國立法專門規(guī)定提起涉公務(wù)船舶訴訟必須符合對等原則，我國也在適用范圍之內(nèi)。1981年4月9日，日本貨輪“尼肖丸”被美國核潛艇“喬治·華盛頓”撞沉，該貨輪載有中國人民保險(xiǎn)公司承保的多票貨物，價(jià)值400多萬美元。對于中方的索賠，美國政府根據(jù)公用船舶法主張享有豁免權(quán)，并因中美法院之間沒有法律互惠關(guān)系拒賠。1982年4月7日，我國公司向美國紐約聯(lián)邦地區(qū)法院起訴，在證明中美兩國之間存在美國公用船舶法中規(guī)定的互惠關(guān)系、美國公民可以在中國法院對中國政府的代表或機(jī)構(gòu)提起訴訟后，美國政府最終同意賠償中方公司因此次碰撞事故所遭受的損失。[13]對等原則就是指國家與國家彼此以同樣或類似的行為或不行為來解決它們(包括國家、法人和自然人)之間的關(guān)系。對等原則內(nèi)含相互性和平等性兩個(gè)意思，可分為積極意義的對等和消極意義的對等，積極的對等是指兩國相互給予某種權(quán)利或權(quán)益，而消極的對等是兩國相互采取限制或歧視措施。[14]我國民事訴訟法只有對等原則的原則性條款，前者如民事訴訟法第五條第一款賦予外國人、無國籍人、外國企業(yè)和組織在人民法院起訴、應(yīng)訴與我國公民、法人和其他組織同等的訴訟權(quán)利義務(wù)，后者如民事訴訟法第五條第二款在外國法院對我國公民、法人和其他組織的民事訴訟權(quán)利加以限制時(shí)，人民法院也對該國公民、企業(yè)和組織的民事訴訟權(quán)利實(shí)行限制。一國的軍艦、公務(wù)船舶享有豁免權(quán)不等于不承擔(dān)責(zé)任，但允許外國人在船旗國有管轄權(quán)的法院提起訴訟，為當(dāng)事人提供了可預(yù)期的索賠途徑。筆者建議參考美國的立法，對外國人提起的涉及軍艦和政府公務(wù)船舶的訴訟中就外國互惠的存在、起訴人對互惠的舉證責(zé)任和人民法院的審查標(biāo)準(zhǔn)作出規(guī)定。

【注釋】 

[1][泰]宋蓬·素差伊庫：“外國國家在國內(nèi)法院的豁免”，載《海牙國際法院講演集》第149卷，1976年英文版，第93頁。轉(zhuǎn)引自龔刃韌：《國家豁免問題的比較研究——當(dāng)代國際公法、國際私法和國際經(jīng)濟(jì)法的一個(gè)共同課題》，北京大學(xué)出版社2005年版，第8~9頁。

[2]“關(guān)于《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于〈中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法〉第十三條第一款和第十九條的解釋(草案)》的說明”，載http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2011-08/27/content_1670103.htm,2018年2月1日訪問。

　　[3]金正佳主編：《海事訴訟法論》，大連海事大學(xué)出版社2001年版，第44頁。

　　[4]孫佑海、吳兆祥、孫葛：“《關(guān)于軍事法院辦理民事案件若干問題的規(guī)定》的理解與適用”，載《人民司法》2013年第3期。

　　[5]梁慧星：《民法解釋學(xué)》，中國政法大學(xué)出版社1995年版，第214頁。

　　[6]參見最高人民法院(1996)交提字第4號民事判決書。

　　[7] Allen v. United States,338 F.2d 160(9th Cir.1964)，cert. denied,380 U.S.961(1965).轉(zhuǎn)引自司玉琢：《海商法專論》，中國人民大學(xué)出版社2007年版，第431頁。

　　[8]楊文貴、彭先偉：“‘Rule B扣押令’及其最新發(fā)展”，載司玉琢主編：《中國海商法年刊(2007年)》第18卷，大連海事大學(xué)出版社2008年版，第420~421頁。

　　[9] Jefferson A · Holt ’SALVAGING A CAPSIZED STATUTE: PUTTING THE PUBLIC VESSELS ACT BACK ON COURSE,29 Ga. St. U. L. Rev.493, Winter,2013.

　　[10] Uralde v. U.S.,614 F.3d 1282(11th Cir.2010).

　　[11] U.S.v.United Continental Tuna Corp.,425 U.S.164(1976),96 S.Ct.1319,1976 A.M.C.258,47 L.Ed.2d 653.

　　[12]江偉主編：《民事訴訟法學(xué)原理》，中國人民大學(xué)出版社1999年版，第360頁。

　　[13]葉偉膺：“中國公司狀告美國政府第一案”，載《中國海運(yùn)》2000年第3期。

　　[14]張亞非：“淺論對等和互惠原則及其作用，載《社會(huì)科學(xué)》1984年第10期。